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会计司:《电力行业内部控制操作指南》调研报告

财政部会计司

 

  为总结电力行业内部控制实施方面的好经验、好做法,推动电力行业更好地实施企业内部控制规范体系,根据2014年会计司工作计划,3月3日至3月14日,我司万文翔、米传军会同《电力行业内部控制操作指南》(以下简称《操作指南》)编写组有关专家以及企业所在省(市)财政厅(局)会计处相关工作人员先后赴中国能建葛洲坝集团公司、中电投上海外高桥发电有限责任公司、中核集团江苏核电有限公司田湾核电站进行了实地调研。此次调研单位的选取不仅涵盖了电力建设与生产领域的水电、火电、核电不同类型发电企业,而且这些单位都较早地开展了内部控制工作。通过调研,编写组对电力行业内部控制有了进一步认识,达到了建立沟通渠道、收集内控资料、提供相关案例、后续持续改进的目的,为下一步撰写《操作指南》奠定了坚实基础。

  一、 调研单位的基本情况

  (一)中国能建葛洲坝集团公司

  中国能建葛洲坝集团公司,是首批实行国家计划单列的56家大型试点企业集团之一,是国家创新型企业。2011年9月,国家电力体制改革完成,中国葛洲坝集团公司成为中国能源建设集团有限公司核心成员单位。国务院国资委核定集团公司的三大主业是:建筑工程及相关工程技术研究勘察设计及服务、水电投资建设与经营、房地产开发经营。

  2011年至2013年集团公司连续开展了内部控制体系建设,2013年5月集团公司完成内部控制评审验收。目前,集团公司内部已有10家重要子公司完成内部控制体系建设;内部控制与风险管理信息系统项目获得中国电力建设企业信息化评比二等奖。

  (二)上海电力集团公司外高桥热电厂

  上海外高桥热电厂拥有四台装机容量为30万千瓦的国产亚临界参数燃煤火电机组,由上海电力股份有限公司控股运营管理,属于中国电力投资集团公司内部企业。

  2011年,外高桥电厂按照上海电力股份有限公司《风险管理与内部控制标准》框架,编制了公司风险与内控标准,具体包括了全面预算管理、资金管理、人力资源管理、合同管理、燃料与物资采购及付款管理、生产运营、设备维护、技改管理等13个业务活动流程,并通过文字描述控制矩阵和绘制流程图的形式对关键控制风险点的控制活动进行了直观描述,明确了关键控制活动的相关部门和具体岗位。该厂每年开展2次内部控制评价,特别是近几年,外高桥电厂的内控标准按照组织机构的调整而不断修订,具有较高的实用性。

  (三)江苏电力公司田湾核电站

  江苏核电有限公司田湾核电站公司是由中国核工业集团公司、中电投核电有限公司、江苏省国信资产管理集团有限公司共同投资建设的核电企业,为中核集团下属子公司,采用俄AES-91型第三代核电机组,并按照国际现行核安全法规,采用一些先进技术而完成的改进型设计,在安全标准和设计性能上具有起点高、技术先进的特点。

  中核集团公司的内部控制体系以核安全为核心目标,按照企业内部控制指引开展工作。田湾核电站负责内控工作的部门为审计处法律事务办公室,公司从2009年开始内部评价工作,并且在全国首先开展社会稳定性评估。在风险管理与内部控制上,按照核电安全的标准实施,具有较强内部控制特点。

  二、调研单位内控实施的主要特点

  (一)共性特点(电力行业内控的主要特点)

  电力行业是国民经济的基础性行业,也是受到价格管制的公用事业。调研单位的整体盈利能力高低较大程度地依赖于项目、上游原材料和发电量,因此电力生产建设企业对风险和内控都有较高的内部驱动力;同时基于电力行业安全生产要求高的特点,长期形成的企业文化和安全管理方法也非常值得相互学习。在内控实施方面,调研企业在实施过程中具有以下共性特点:

  1.风险与内控的标准制度建设工作完成较好。三家单位都制定并发布了《风险管理与内部控制标准》,都能够根据组织机构和管理职能的变化,及时修订标准与流程;都能按时编制完成风险管理与内部控制评价报告工作。有些单位还能提供较为完整的风险管理与内控工作计划和完成情况分析报告。

  2.前期的风险管理与内控工作都有外部咨询公司协助实施。三家公司的内控体系建设前期主要由不同的外部咨询公司协助完成,后续内部人员才介入此项工作,内控专职人员较少。

  3.内部控制都强调信息系统的重要性。三家公司的流程控制主要由信息化系统内部流程设置来实现,特别是财务管理上,都较早的建设有财务管理信息系统或ERP系统。在信息化系统建设上,都已控制到生产管理的各个过程。

  4.建设有多套管理体系。电力行业管理历程中,曾经推行过多种管理体系,在调研单位中目前都在共存并行。如:葛洲坝集团有ISO9001质量管理体系,外高桥电厂有OHSAS18001职业健康安全管理体系,田湾核电站有HSE健康安全环境标准化管理体系。

  5.重视安全生产工作。电力行业长期重视安全生产工作,为此,在风险管理中,对生产安全的风险识别较为全面,但对于经营性风险、环境影响因素风险、社会责任风险等评估较简单。

  6.内控工作都与企业绩效考核相挂钩。葛洲坝集团发生重大缺陷考核下属企业绩效分数,并与工资总额相对应;外高桥电厂与田湾核电站的内控工作情况也都在内部机构的绩效指标有所体现。

  7.共性风险较多。电力行业的企业在电力体制改革前,都由国家电力公司统一管理,沿袭下来的管理方式和手段都基本类似,反应在对风险管理和内控措施的认识上,有较多的共性。比如,三家调研企业都提到政策合规性风险、人力资源风险、环境保护风险、经营管理风险等共性风险。

  8.各级管理单位对内控的认识与执行程度不尽相同。三家调研企业的上级集团公司对风险和内控的认识较全面,但各下属企业的学习和执行有待进一步加强。电力行业贯彻实施企业内部控制规范体系,还需要在具体执行的最小经营单位中全面加强。

  (二)个性特点(不同类型电力企业内控的区别)

  葛洲坝集团是电力建设型企业,在企业内控上,以集团层的内部控制为主,子公司更多的是管理建设项目,是执行集团内控措施。上海电力股份公司所辖企业大多是火力发电企业,高效机组占比较少,企业经营压力较大,竞争性要求较高,内控工作强调经济效益。田湾核电站机组高效,国家对核电的政策倾斜力度大,企业的机组利用小时和负荷基本能保证,内控工作更强调核安全。为此,三家调研企业既有共性,也有个性,主要表现为:

  1.内控管理的重点风险不同。葛洲坝集团是电力建设类企业,经营风险的压力较大,内控的重点是竞争项目,关注资金的流动性,辅助管理项目安全交付。外高桥电厂的政策性风险较高,环保压力较大,电厂重点风险在经营风险及社会责任,其核心内控措施都是围绕由机组运营风险引起的社会责任的内部控制需求来开展的,外高桥电厂在国家能源结构调整中,具有较高的代表性。田湾核电站的重大风险是核安全,企业的内控管理基本上是以核安全为中心开展的,企业按照核安全法规的要求建立了管理体系,经营管理和安全投入都较高。

  2.内控工作的范围不同。葛洲坝集团与上海电力股份有限公司是上市公司,按照相关监管机构的要求,开展内部控制评价报告与中介机构审计报告的披露工作,相对内控范围较全面;而田湾核电站与外高桥电厂是集团下属的生产型子公司,更多的是执行内控要求,范围相对较小。

  3.对风险与内控的管理方向不同。上海电力下属电厂都是火力发电企业,市场竞争压力大,评估风险因素对经营目标的影响考虑的较全面,内控的管理方向是针对企业经营展开。葛洲坝集团和田湾核电站更多的是关注风险因素对生产的影响,内控的管理方向是针对企业生产活动展开。

  4.内部控制措施的频率不同。葛洲坝集团和上海电力外高桥电厂基本是按照上级部门的要求在完成内控工作,而田湾核电站因为安全要求更高,内部控制措施和安全控制措施几乎是天天执行,频率较高。

  5.采用的内控措施特点鲜明。外高桥电厂以EVA价值为导向,将KPI计划值与目标值,通过层层分解到各部门及各个岗位,积极创造增量价值。葛洲坝集团通过提高海外工程的激励目标系数,落实国家大型企业走向海外的战略,取得了一定成效。田湾核电站在安全内控措施上特点较多,采取了管理者观察、每天一条安全学习、质疑停止、负接口等值得推广的安全内控方法。

  6.经营范围的扩张带来全新风险。葛洲坝集团和上海电力公司以前都是国内电力建设与电力生产型企业,随着经营范围的扩大,近年来,两家企业都在向海外扩张,由此带来了海外的政治军事风险、投资国经济环境风险、社会环境风险等一系列全新的风险,值得借鉴。

  三、对于完善行业指南的建议和下一步工作计划

  此次调研增强了撰写好《操作指南》的决心和信心,有助于提高《操作指南》的科学性、规范性和适用性。针对调研了解到的情况,我们拟提出如下建议:

  第一,出台《操作指南》十分必要。电力行业是国民经济支柱产业,电力安全不仅是电力企业自身的需要,更是社会稳定、经济平稳健康发展的需要。开展电力行业内控研究,制定行业内控操作指南,既有利于电力行业提升管理水平,也有利于完善我国内部控制规范体系建设,增强内控规范的可操作性。调研企业纷纷对此表示欢迎和支持。

  第二,行业内控体系应包容各类管理体系。电力行业开展管理体系建设已有多年,前期为适应企业管理标准化的需要,建设了ISO9000系列质量管理体系,后续又出现OHSAS18001和HSE管理体系,强调职业、健康、安全和环境的要求,这两类管理体系都注重生产管理过程的标准化,而内部控制与风险管理是新时期管理要求提升后的产物,要涵盖企业管理的各个方面,并具有一定先进性。因此,《操作指南》的内容应包容电力企业以前实施的ISO系列、OHSAS和HSE管理体系,并互相融合,使企业在开展体系建设和具体实施过程时,避免重复工作,降低实施成本。

  第三,要全面辨识电力行业各类风险。电力行业包括电力设计、电力建设、发电、输电、变电、配电、用电等各个环节,每个环节又有相应的各类企业,例如发电企业就有水力发电、火力发电、核电、太阳能发电、风力发电等等,《操作指南》要有指导性、操作性,就需要对各类型企业的风险汇总分析,找出共性,突出个性,使各类型电力企业都能够从《操作指南》中全面地认识面临的风险。 第四,制定的内部控制措施要有领先性。对于电力行业通用的、已长期实行的内控措施,只需要简单描述即可;对于具有领先性的措施,可编制案例详细描述,使学习执行《操作指南》的企业能有所收益,提高管理水平。此次调研外高桥电厂EVA考核体系、田湾核电站的工作负接口、安全管理以奖代罚、工作中质疑的态度等都具有一定的先进性和代表性。 第五,选取内控工作先进的企业深入调研。电力行业具生产环节多、流程复杂、风险巨大、代表性企业多等特点,建议再赴有关电力行业集团总部,以及内控工作较为突出的电网企业、风电企业、太阳能企业等开展实地调研,建立广泛联系,深入征求对《操作指南》的意见和建议,并与被调研单位建立广泛联系,邀请各类型电力企业从事内控工作的骨干人员参与编写工作,进一步提高《操作指南》的科学性和适用性。

 

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